Пробелы в федеральном законодательстве, самодеятельность местных властей и коррумпированность чиновников – три источника формирования административных барьеров в строительной отрасли.

Взаимоотношения застройщиков и местных органов власти давно стали болевой точкой строительного комплекса. Северо-Западный округ в этом не исключение.
«Как правило, каждое третье заявление об ограничении предпринимательской деятельности связано с административными барьерами в строительстве – либо это задержка с выдачей разрешительной документации, либо проволочки с подписанием соглашений», – отмечает заместитель полномочного представителя Президента РФ в СЗФО Сергей Зимин. Как показывают исследования, у этой беды две причины – излишняя самодеятельность (или бездеятельность) администраций регионального и местного уровней и коррумпированность чиновников.

Оцифрованное «все плохо»

То, что в России «все плохо» с согласованием строительных проектов, на эмпирическом уровне понятно давно. «Мы более 20 лет консультируем наших клиентов, в основном международные компании, по проектам строительства их производств или коммерческих объектов и осуществляем правовое сопровождение этих проектов от бизнес-идеи и до регистрации прав собственности на завершенный строительством объект. В нашей практике были проекты, проектирование и строительство которых, включая все административные процедуры, заняло 1,5 года, те, которые реализовывались около 5 лет и, наконец, те, которые до сих пор не могут реализоваться и уже несколько лет находятся на стадии утверждения проекта планировки территории, несмотря не все усилия инвестора», — рассказывает партнер международной юридической фирмы Salans Карина Чичканова.

Для измерения масштабов бедствия — высоты административных барьеров в жилищном строительстве — Национальным объединением строителей (НОСТРОЙ) и Фондом «Институт экономики города» проведено совместное исследование. Проанализирована бизнес-среда 43 городов Российской Федерации на предмет количества требуемых процедур, их сроков и стоимости при реализации проектов по строительству многоквартирных домов. Москву в список не включили, так как после смены губернатора в городе происходили большие изменения в части регулирования жилищного строительства. В СЗФО были изучены пять городов: Санкт-Петербург, Великий Новгород, Калининград, Петрозаводск и Череповец (см. таблицу).

Для более наглядного представления проблемы исследователи создали идеальную модель — некий виртуальный Нормативный город, в котором обязательными для застройщиков являются только процедуры, предусмотренные федеральными законами и нормативными правовыми актами. «Как выяснилось, абсолютно все города далеки от показателей Нормативного города. В среднем количество процедур в них в два раза больше, при этом часть требований местных и региональных администраций противоречат федеральному законодательству», — поясняет руководитель исследовательского проекта, научный советник президента Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди. Федеральным законодательством предусмотрено всего около 50 согласительных и разрешительных процедур, но на практике их количество колеблется от 73 до 129-ти.

В самом запущенном случае, обнаружили исследователи, для преодоления всех препон строительной компании понадобилось четыре с половиной года. В среднем застройщики тратят на прохождение всех процедур около трех лет, что втрое больше, чем в Нормативном городе. Причем разрыв реальности с идеалом мог быть еще больше, так как для определения временных затрат на прохождение каждой процедуры в Нормативном городе принимались указанные строителями средние фактические значения, а не регламенты федерального законодательства. Например, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, срок выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не должен превышать 10 дней со дня поступления заявления. По результатам мониторинга на эту процедуру уходит в среднем 15 дней. Расходы строительной компании на прохождение всех процедур составляют в среднем 25 млн рублей или 10-30% стоимости проекта. Для сравнения: в Восточной Европе застройщику требуется пройти всего 20 процедур, на которые уходит 238 дней.

Трудно и дорого

Легче сказать, на каком этапе административные барьеры наиболее близки к идеальным – это государственная регистрация введенного объекта. Для ее получения строительная компания должна пройти всего три процедуры против двух в Нормативном городе. На всех остальных этапах – землеустройства, проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию — компании в большинстве регионов сталкиваются со значительными отклонениями от федерального законодательства по количеству и срокам процедур. Самыми «нагруженными», как выяснилось, являются строительство и ввод в эксплуатацию, на них приходится в среднем по 35 процедур. Больше всего времени уходит на согласования в ходе проектирования и строительства, они в среднем занимают 296 и 265 дней соответственно.

Отдельная тема – взаимоотношения застройщиков с ресурсоснабжающими организациями. Основная причина затягивания проектирования строительства – сложности с получением технических условий на подключение к сетям водоснабжения и водоотведения, без которых проект не пройдет экспертизу. В среднем застройщику до начала строительства требуется получить около 24 согласований и разрешений на подключение «инженерки». Второй раз через мытарства девелопер проходит, достроив объект, когда пора переходить к подписанию актов ввода в эксплуатацию инженерных систем. Для этого надо выдержать еще около 30 процедур, связанных с подтверждением технической готовности систем коммунального обслуживания дома.

Взаимодействие строителей с монополистами не только самое сложное, но и наиболее дорогостоящее. На него приходится около 80% затрат, связанных с прохождением бюрократических процедур или около 21 млн рублей. Положение застройщика осложняется тем, что практически отсутствуют системные тарифы на инженерное обеспечение. «Как показывает практика, более чем в половине субъектов РФ не утверждена плата за присоединение к объектам инженерной инфраструктуры (тариф), так как на муниципальном уровне не всегда должным образом исполняется федеральное законодательство в отношении вышеуказанного тарифа. При этом стоимость присоединения составляет до 20%, а в некоторых случаях до 30% себестоимости строительства жилья. Это очень большая финансовая нагрузка для застройщика, которая потом включается в стоимость квадратного метра», — считает заместитель генерального директора Фонда «РЖС» Андрей Шишкин.

«Творчество» на местах

Практика административных процедур в строительстве значительно различается по регионам. Причем город, создавший почти идеальные условия получения согласований на одном этапе строительства, на другом этапе может оказаться в числе самых злостных волокитчиков. Например, в Великом Новгороде для землеустройства участка, купленного или полученного на аукционе, застройщику необходимо пройти всего 7 процедур, что совпадает с показателем Нормативного города. Зато для ввода жилья там надо заручиться 38 документами против 24-х нормативных. Сравнив показатели городов, исследователи пришли к главному выводу: различия в высоте административных барьеров обусловлены особенностями региональной и местной нормативной правовой базы.

Но предпосылки для бюрократического «творчества» на нижних уровнях зачастую создаются неполнотой федерального законодательства. «В федеральных законах нет срока для разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия. Поэтому такие проекты не разрабатываются, сведения о таких зонах не попадают в Правила землепользования и застройки, а это значит, что каждый раз застройщик должен проходить отдельную процедуру получения справки о наличии или отсутствии объектов культурного наследия в зоне, где расположен его участок. Вот и избыточная процедура», — приводит пример Татьяна Полиди.

Другой механизм появления собственных правил в каждом городке и поселке – правовая недостаточность на региональном и муниципальном уровне для решения переданных в их ведение градостроительных вопросов. Прежде всего, отмечают эксперты, не хватает ясных законодательных правил для принятия принципиального решения о строительстве. «Подходы и концепции, изложенные в Градостроительном Кодексе РФ, в целом логичны, понятны, достаточны и соответствуют международной практике. Однако применение таких правил, за небольшим исключением, возложено на местный (региональный или муниципальный) уровень, что также соответствует международной практике. Но в России именно здесь и начинаются все проблемы, от забюрократизирования процедурных процессов, вольного (не в пользу инвестора) толкования федеральных норм, до просто „неповиновения“ требованиям федерального закона», — рассуждает Карина Чичканова.

В подавляющем большинстве регионов России до сих пор не созданы базовые инструменты, необходимые для выполнения градостроительных функций. Не приняты схемы территориального планирования, генеральный план, который глобально устанавливает функциональные зоны развития, и Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), которые в конечном итоге определяют, что можно строить на участке и с какими ограничениями и параметрами. Эти правовые «провалы» оставляет свободу для творчества местных властей. «Девелоперы, которые работают в муниципальных образованиях, не имеющих генеральных планов и правил землепользования и застройки, выкупают земельные участки в собственность, а затем по сложным процедурам и отдельным регламентам получают разрешение на строительство. Все это продолжительно по времени и непрозрачно с точки зрения принятия решений на каждом этапе формирования исходно-разрешительной документации для начала строительства», — комментирует Андрей Шишкин.

По данным «Института экономики города», около 40% всех зафиксированных исследователями процедур можно отнести к редким и крайне редким (применяются соответственно в 20-40% и менее чем в 20% обследованных городов). То есть, они были «изобретены» на местах в условиях отсутствия узаконенных норм и правил.

Неизмеримые барьеры

Правовая неопределенность выливается в двоякое поведение чиновников. В ряде случаев она порождает безынициативность и нежелание брать ответственность на себя. Инвестор на каждом этапе сталкивается с чиновником, которому легче найти массу аргументов для отказа на основе отсутствия «инструкции», чем принять на себя смелость по согласованию вопроса. Особенно трудно побороть нелюбовь представителей властей и контролирующих органов к нестандартным подходам и активным действиям, когда речь идет о применении новой технологии. «С проблемой сложного получения разрешений на современное оборудование мы сталкивались неоднократно, например, при проектировании механической вентиляции в жилом здании. Казалось бы, что может быть плохого, когда улучшаются качественные показатели воздуха? Но получить положительное заключение удалось лишь после нескольких месяцев отказов с формулировкой „применять не допускается“, — рассказывает директор компании «Конфидент» (системы безопасности в строительстве) Петр Кузнецов.

Вариантом чиновничьей апатичности является «итальянская забастовка» — строгое следование регламенту без очевидной необходимости. «Безусловно, есть документы, которые требуют отпущенных для рассмотрения 20 дней, поскольку они затрагивают такие аспекты как безопасность или качество. Но существуют и те документы, рассмотреть которые можно за час! Но если у чиновника по регламенту стоит 20 дней, то получить решение раньше вам вряд ли удастся. А если это решение отрицательное, то возвращает вас опять в начало этой бесконечной цепочки», — возмущается Петр Кузнецов. Затягивание сроков получения согласований приводит к финансовым потерям инвестора. В исследовании «Плохие институты в российской экономике», проведенном полтора года назад Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге для медиахолдинга«Эксперт», говорилось: «Все участники рынка указывают на то, что наибольший ущерб, то есть, повышение себестоимости, вызывается длительностью согласований и непредсказуемостью сроков». «Абсолютное количество коррупционных денег, которые ты отдал, оно незначительно в рамках проекта. Но основная проблема в том, что это очень гигантские временные затраты», утверждают девелоперы.

Впрочем, низкая заинтересованность должностного лица в сотрудничестве зачастую не более чем способ вымогания поборов. Это аспект отношений строительного комплекса с властями остался за рамками исследования НОСТРОЙ и «Института экономики города». «Мы изучали только официальные процедуры и платежи, за рамками остались всякие неизмеримые барьеры, такие как доступ на рынок города или региона, коррупция при предоставлении земельных участков на аукционах, при подключении к коммунальным сетям», — признает Татьяна Полиди. Авторы упомянутой работы про плохую институциональную среду в России как раз постарались измерить барьеры такого рода и пришли к интересным выводам. Как рассказывает научный сотрудник Института проблем правоприменения Элла Панеях, интервью с участниками строительной отрасли позволили локализовать источник проблем, определяющих аномально высокие цены на недвижимость: это разрешительные процедуры, так или иначе связанные с правом на возведение или возможность использования зданий и помещений. Плохие институты ответственны за 25-30% цены жилья и коммерческой недвижимости (в Москве этот показатель доходит до 60%). «В отличие от большинства отраслей, в сфере недвижимости присвоение административной ренты до сих пор происходит через взятки наличными. По оценке строителей, доля таких выплат составляет от 5 до 15% стоимости проекта. Помимо собственно издержек, сам процесс обналичивания крупных сумм означает для предпринимателей дополнительные издержки и риски», — поясняет Элла Панеях.
Кроме банальных взяток в строительной отрасли присутствует легализованная коррупция. При множестве разрешительных ведомств существуют по виду частные компании, обладающие неформальной монополией на оформление тех или иных документов, необходимых для получения разрешений. Иногда такие монополисты действительно проводят требуемую работу, оплачиваемую строителем по монопольно высоким ценам. Но чаще не происходит даже этого: так, проект делается частными конструкторами по заказу строительной фирмы, и только потом передается «доверенной» проектной организации, где его лишь (и то предположительно) проверяют на соответствие ГОСТам, и от своего имени передают в разрешительные ведомства, отмечается в исследовании ИПП.

Унификация и прозрачность

Исследователи неблагоприятного климата для строительного бизнеса активизировались не случайно. Их интерес укладывается в логику политики правительства РФ, которое два года назад, летом 2010 года утвердило перечень мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в сфере градостроительной деятельности. Планом предусмотрена разработка к концу 2011 года целого ряда законодательных и нормативных актов федерального уровня. Пока, по мнению экспертов, лишь 5 из 32 пунктов плана выполнены качественно. Борьба с барьерами сильно отстает от планов.

При этом вполне понятно, в какую сторону следует двигаться: все эксперты в один голос заявляют о необходимости унификации правил получения разрешений и согласований при строительстве объектов, об упрощении процедур и повышении прозрачности процесса. Так, по мнению компании Salans, необходима разработка единой для всей России Дорожной Карты Строительства с комплексным описанием всего технологического процесса — от выбора участка для строительства до выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию. Фонд «Институт экономики города» в переданных в Правительство РФ предложениях указывает на необходимость утвердить перечень федеральных процедур, а также – исчерпывающий список всех дополнительных согласований, которые в рамках своей компетенции имеют право потребовать с застройщика органы местной и региональной власти и монополисты. Размещение этих перечней на официальных сайтах соответствующих госорганов и ведомств защитило бы строителей от волюнтаризма на местах.

Для упрощения жизни застройщиков, процесс согласования на уровне региона или муниципального образования можно построить на принципе «единого окна», чтобы исключить необходимость подавать одни и те же документы в различные ведомства. «Часть согласовательных процедур возможно вовсе упростить или упразднить. Например, если утвержден ППТ, выдача градостроительного плана должна стать автоматической. С положительным заключением экспертизы проектной документации девелопер должен также в автоматическом режиме получать разрешение на строительство»,– предлагает Карина Чичканова. Окончательную прозрачность и упорядоченность процессу придаст переход на электронный документооборот на всех уровнях.